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周小华:PPP是中国公共基础服务的正确方向

2014-10-20 13:13  作者:周小华  来源:中国固废网 

今年以来,“PPP”突然成为了政府各部委和学者专家讨论的热词,包括发改委、财政部、环保部、住建部等在内的部委纷纷参与推动。发改委牵头起草的关于PPP的立法呼之欲出,第6次征求意见稿已经出台;财政部近期发布通知,称在全国推广PPP模式的项目示范,相关的PPP操作指南也将进入征求意见阶段;环保部起草的《政府采购环境服务指导意见》近期即将出台;住建部继02年出台的《市政公用事业特许经营管理办法》后,今年联合财政部一起编制了PPP相关指导意见,对其总体要求和规范运作进行了较为详细的规定。在如今财政紧张的背景下,PPP被视为一种化解地方债务风险,为新一轮城镇化筹资的重要手段,在中央和地方掀起了一阵热潮。

其实,从全球范围的PPP实践来看,PPP成功的承载了很多使命,如果仅仅把它看做用于解决地方政府公共服务资金短缺的手段,则未免局限了其作用。我们知道,PPP模式是Public Private Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,组织有能力分担各种风险且能提供相应服务的社会组织,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来界定双方的权利和义务的一种合同关系。因为这些基础设施和公共服务都涉及到公共利益,应该是政府应用纳税人的税金来进行投资运营,但由于政府在管理这些项目中有可能欠缺很多的技能和运营经验,也可能存在资金的安排问题,因此需要合众人之强,使项目整体的操作风险降低,引进在项目运作方面拥有最先进技能和经验的社会组织。换句话说,通过PPP本身的推行,促进了社会组织或政府部门的技术或合作模式进步,从而使社会效益和经济效益都能达到最大化。

通过PPP在世界范围的实践,我们知道其最重要的优势有以下两点:

1. 风险共担。政府部门可以和社会组织各自承担在其擅长范围内可能出现的风险。我们知道,公共基础项目的相关责任是大而复杂的,涉及到投资回报风险,法律风险,设计风险,建设风险,运营风险,政治风险,金融风险等等各方面的风险,以政府一己之力来进行运作,有时不可能做到在各个方面都是最强的,而企业运营者去最有效的运作项目,在市场机制的条件下,敏感度和灵活度都比较高,可以比政府更能局部或全部承担包括融资,建设,运行,环保达标,技术等等风险,从而避免政府独自承担他所不专长领域的风险,而专注于解决其更擅长的方面,比如政策支持和沟通协调等。

2. 促进技术的创新和进步。笔者认为这也是PPP将为中国带来的最为重要的进步影响。众所周知,技术的发展日新月异,创新的技术不断转化为生产力,推动甚至决定着行业的发展。通过市场手段找到最佳合作者,能够促进合作者想方设法在降低成本的同时,不断地提高服务的水准,促进技术进步,取得最佳的社会效益和经济效益。此外由于制度明确,减少了政治干预和避免了官僚主义式的运作,管理的效率和效能得到了提高。

这次特许经营法初稿提到,除政府方主导提出合作模式之外,企业方也可提出特许经营方案,这对于有技术创新能力的企业绝对利好。在这种PPP的合作模式下,在市场竞争和激励机制下,企业方可以不断的应用和研发新技术以及新的商业模式,从而促进整个行业的健康发展。英国,法国等国以及中国的一些PPP的成功实践已经对其做了最好的验证。以垃圾处理领域为例,广州兴丰生活垃圾卫生填埋场(1-5期)是国内第一个通过商业模式招标形式进行设计建设和运营的现代化垃圾填埋场,上海老港垃圾填埋场是目前中国最大的垃圾填埋场。这两个项目都是由威立雅进行设计、建设并负责运营的,因为通过引进国际先进的设计技术,使得单位面积土地的处置量增加一倍多,从而促进了中国的垃圾填埋行业标准的提升。在垃圾填埋气发电领域,威立雅通过BOT的形式承接了中国第一个和第二个垃圾填埋发电项目,杭州天子岭填埋气发电厂和南京水阁填埋气发电厂,针对当时中国的垃圾填埋场现状,采用了先进的技术进行沼气收集,避免了填埋气体带来的臭味的产生,同时沼气还能够得到利用,转变成能源。这一技术的引进改变了行业模式,也带动了相关产业的发展。概括来说,由于技术进步和商业模式的进步,带来了经济效益最大化,而存在这种经济效益需求的PPP模式又会反过来推动行业新技术的快速创新和应用,促进整个行业的发展。同时由于这种模式是基于公共利益的导向,项目必须保持低盈利性,因此技术进步带来的效率的提高,恰恰可以弥补公共财政的开支。
实际上,近些年我们看到一级市场对环保项目的求“机”若渴和具体项目上的低价竞争,我们可以清楚看到,这个市场目前最缺的并不是资金,而是市场的规范和职责范围确定的问题。
 

PPP在中国的推进是一个必然的方向,但仍然需要排除很多困难。

首先,需要设立一个统一的统筹管理机构。从以往经验来看,每一个公共项目的审批都 要牵涉到同多个部门的协调和沟通,虽然在签订合同时政府会授权一个部门做为合同方,但是通常合约在执行过程中还会有很多边界条件发生变化,而再进行协调仍需要同多个部门进行沟通,而各个部门的内部规定有很多是不一致的或不匹配的,如此便造成了效率的低下和成本的浪费。因此这种多头管理的现象是PPP模式推广中首先应解决的一大问题,或者至少需要全面梳理各部门的规章制度,使其能够配合特许经营法的顺利推进和实施。

其次,在所有的各方职责义务中最影响PPP关系的是条约的遵守,其中最突出的是公共服务的调价问题。因为这种PPP合作模式通常是提供公共服务,所以有服务收费的要求,但是从现有的一些PPP项目来看,地方政府经常没有将这种PPP的运营费用纳入到财政预算中,或者不遵守特许经营协议而延迟付费或延迟调价,直接影响到了企业方的运营。现存的绝大多数的PPP项目都有此问题,如果希望使得这种风险共担的模式继续维持和推进,必须设立一个有效机制来解决这个问题,PPP模式才能够可持续发展。

再次,推动法律地位的平等。在PPP的项目中,政府方对于项目的公共性的控制有着绝对的主导地位。但是对于合作中涉及到的经济利益,政府和企业应处于平等的地位。目前的现状是很多地方政府对合同和制度不够重视和尊重,从而导致企业无法根据合同进行维权,伤害了其积极性,其本质上伤害了PPP在中国的健康推进。

最后,监管需要做到位。对于公共服务的提供,政府有天然的监管义务和责任。PPP的目的就是为了提高公共服务的效率,政府通过PPP模式引入企业来承担部分的责任和义务,分担相应的风险,但这对于政府的职能转换和监管提出了很高的要求。在运营过程中,企业提供的产品,服务,对环境和公众的影响,承担的责任是否到位,是否真正分担了风险等,政府都负有监管的责任,并且要保证监管落到实处,淘汰掉那些滥竽充数的企业,激励负责任和效率高的企业。同样的,企业在付出了他的合同义务之后,政府方也应尊重契约精神,履行合同规定的职责,这一过程同样需要被纳入监管。

中国改革开放三十年来尽管经济成果显著,但公共服务领域却存在着巨大的缺口。其实这个领域并不缺少资金和技术进步的动力,但如果没有能够有效界定各方的责任和义务,保护各方权益的法律保障,PPP模式会很难在中国推广。如今被广泛关注的PPP立法是提高公共基础服务效率的正确的发展方向 ,我们对此充满期待。

作者系威立雅中国环境服务董事总经理
 

编辑:田皓

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