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地方债新规 深化金融改革的开始

2014-10-15 15:13  来源:东方早报 

预算制度改革开启了新一轮财税制度改革。在钱袋子被管住之后,地方债便顺理成章地进入了公众的视野。

10月2日,国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),为预算法实施奠定了具体的执行基础。多家中央级媒体推出解读文章,《人民日报》刊发评论《发债新规校正“跑偏政绩观”》。

校正“政绩观”

10月2日国务院发布《意见》,这是继2010年6月13日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后,中央政府为规范管理地方政府债务第二次发布的较为完整的制度框架文件。

四年前的《通知》仅针对地方政府融资平台的地方政府债务,而本次《意见》是针对全部地方政府债务的规范管理,可视作中央政府关于地方债的新规。

同时,这也是继十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制后,中央政府针对地方政府性债务的第四次政策部署。此前三次分别是:今年3月《政府工作报告》提出加强地方政府性债务管理的相关要求;6月《深化财税体制改革总体方案》提出规范地方政府性债务管理的总体要求;以及8月全国人大常委会审议通过《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。这三次政策部署,均为纲领性改革精神,而本次《意见》则更全面具体、更有针对性,对后续政府性债务管理具有较强的操作性。

“不勤政者,靠边站;不廉政者,必拿下。”这是《人民日报》评论文章《发债新规校正“跑偏政绩观”》对地方债新规意义的定义,并从基层治理的微观视角进行了一番打量,“发债新规疏浚的,不止于债务资金的流向,更有对治理者发展观、政绩观的矫正,若真能落地生根、兑付承诺,当能为从政之心打开一条‘明渠’。”

《人民日报》认为地方债剧增是“为‘经济锦标赛’跑出的成绩”。在这种政绩思维下,干部的现实状态是,“有‘勤’无‘廉’,政失之于公”;“有‘廉’无‘勤’,政失之于慵”。于是,对政绩观进行纠偏。“要靠实打实的制度来倒逼。”

关于具体的制度措施,《人民日报》称,“解决‘预算软约束’,只能靠债务公开的硬手腕……发债新规,进一步就发多少、干什么、谁来还,给出明确的说法。并且,‘地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则’,中央不再为地方‘埋单’,从根子上堵住了‘虱子多了不痒,饥荒多了不愁’的歪念想,有望在总体上控制增量、缩减存量。”

金融改革的开始

根治地方债,中央不兜底,这一底线近期被中央媒体反复强调。

但仅此表态是不够的。10月10日,新华社旗下《中国证券报》刊文《根治地方债须强化财政金融改革协同性》:“对地方债的管理,仍然还要采用建立在国家信用基础上的财政工具……仅仅采取财政工具很难化解这一难题。”

文章作者中国国际经济交流中心副研究员张茉楠认为,“必须强化央行对地方政府债务的监督管理职能,增强财政体制改革与金融体制改革的协同性。”为此,张茉楠提出三个方面,“第一,清晰界定财政与中央银行职能,防止产生财政变相透支问题,完善财政对中央银行损失的补充机制,提高央行资产负债健康性。”“第二,建立偿债准备金。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。”“第三,尝试建立央行国库现金管理……推出既符合国家的宏观经济治理,又能满足地方财政利益诉求的现金管理模式。”

由此看来,地方债显然是一个金融改革的问题。11日《参考消息》引述发表文章《外媒:中国不再救助地方债,下决心深化金融改革》,引述外媒观点直接点出“新规不过是深化金融改革的开始”。

“应当在中国金融市场改革的大背景下看待这些新规。例如,有可能将来中央将承担部分社会福利支出。不管怎样,这都说明,政府已下决心解决与经济模式转型有关的一揽子问题。”

为何有此判断?《参考消息》称,“经济模式转型已经启动。这是一个长期的过程,将不可避免地出台一系列改革方案。但是开始阶段需要排除金融不平衡的暗礁,以免改革浪潮在到达彼岸之前就已消失。”

地方融资平台转型

从宏观看,地方发债新规将促进金融改革,从微观看,则直接影响到地方融资平台。

10日《中国证券报》刊发评论文章《地方政府融资平台即将告别历史舞台》,认为:“从地方政府债务自发自还试点开始,我国正加速形成全面的地方政府融资体系。近8年城投债蓬勃发展,与中国特色的地方政府融资平台一起,即将告别历史舞台。”

此次《意见》试图逐步划清政府与企业界限,明确了地方政府职能将聚焦于公益性事业发展,非公益的商业融资需求将交与市场主体。于是,上文给地方融资平台划定了三大出路,“第一,承担的商业盈利性业务,将其债务与经营打包,改制为国企或按市场机制转让给非国有企业;第二,承担一定收益的公益性事业,可与社会资本成立混合所有制企业或进行特许经营合作(PPP模式),实现融资平台公司的转型;第三,没有收益的公益性事业,将直接由地方政府负责,纳入政府预算管理,从融资平台中剥离。”

事实上,早在2010年国家及相关部门出台政策清理和规范地方政府融资平台以来,以城投公司为主题的地方融资平台就开始了漫长的转型之路。从各种预测中可以看出,转型后的政府融资平台有可能继续发行企业债券,同时鼓励公司通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债。

改革剥离融资平台的政府融资职能之后,外界担心是否会导致一些在建项目因资金问题出现半拉子工程。

9日新华每日电讯引述财政部的观点做出释疑,“《意见》对确保在建项目后续资金提出了明确措施:一是要求地方政府要统筹各类资金,优先保障项目续建和收尾;二是允许地方申请发行政府债券置换高利短期债务;三是对重新审核符合国家有关规定的在建项目,有融资协议的允许继续按协议融资,确实没有其他建设资金来源的,鼓励政府与社会资本合作,或通过地方债券解决。”

地方债怎么还

人们最为关心的是新规出台之后地方债怎么还?《人民日报》海外网转载评论《地方债究竟该怎么还?》,给出了答案—“其实答案就在《意见》里面”。

“首先,要承认和明确政府债务的金融属性……在政府融资举债环节就建立债务利率的市场化定价机制,确保政府与合作资本能共同遵守市场利率规则的,风险共担盈亏自负,控制政府还款成本”;“第二……引入社会第三方机构参与地方政府的信用评级,如此才能消减民间合作投资者对地方债信息不对称的难题”;“第三……将区域经济发展重点放在创新事业与产业规划软实力的打造上,才能获得可持续发展的机会,让地方政府负债率处于可控范围之内。”

总结即,“开源节流,产业为先,摆脱坐地生财的土豪式经济增长方式才是根本。”

尽管《意见》构建了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,但正确处理政府与市场关系这一全面深化改革的核心问题,内容复杂广泛,涉及深化政府改革、分税制改革、政企关系以及地方政治格局调整,远非一个文件可以解决,需要系统配套,综合治理。

 

编辑:田皓

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