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薛涛:避免PPP运动化的四个风险,要先统一认识

2014-06-10 10:36  作者:张凌超  来源:中国固废网 

日前,国家发改委首推了80个鼓励社会资本进入的示范项目,同时正在积极推动特许经营法的立法工作,而财政部成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,并在推动央地各级PPP中心的建立,包括已确定CDM基金中心将成为未来的国家PPP中心。固废网记者就此对E20环境产业研究院执行院长、清华大学环境学院环保产业研究中心副主任薛涛进行了专访。
 
关于鼓励政府购买公共服务,各部委在落实上叫法不一
 
薛涛指出,目前PPP在国内正处于热潮阶段,此次首推的80个鼓励项目,PPP成为主要模式。对于PPP,国际上还没有形成统一定论,很多国家都有自己的定义。目前国内的情况,在李克强总理要求大力推进政府采购公共服务以来,各部委都从各自角度发声响应:财政部称之为PPP,发改委叫第三方服务,环保部叫环境综合服务和合同环境服务,也叫第三方的专业治理专业服务,而在PPP已推进许久的建设部所辖的市政领域,特许经营则是更为熟悉的词汇。
 
薛涛指出,国际上PPP的成熟案例有很多,但结合各国不同的条件形成的应用领域和操作模式各有区别。目前国内各地对PPP热情高涨,财政部成立PPP工作领导小组总体来说是件好事,但PPP如何避免运动化以及下述的各项风险,需要各部委之间更紧密的协作,需要产业各界的积极参与,也需要在智囊机构的支持下做好顶层设计、协议制定和模式总结。
 
风险一、过于强调PPP的融资作用
 
PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系,在地方财政紧张的背景下,PPP被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。
 
相较于BOT模式,PPP模式更强调由政府和社会风险(包括资本)的合理分担,有利于降低前期风险和发挥各自所长,并应以提高效率为核心目的。运用PPP机制创新,提高资源配置效率,来卸掉财政资金的负担,有效发挥财政资金的引导、撬动作用,进而调动社会资本并发挥各自优势,摆脱公共资源的“瓶颈”。与BOT模式的区别之一,就是PPP的核心含义中弱化了(但并没有消除)其融资功能,而突出了公私两方合作的核心。
 
风险二、新版PPP未能实现对传统模式的超越
 
PPP模式的形成如何超越十多年来发展较为充分的BOT/TOT等单元模式,需要更复杂的顶层设计和咨询服务,也需要公私双方的更大投入和自身程序的改变。 通过示范项目,并借助财政资金的支持,有助于形成更符合公私合作原则的新型的PPP模式。
 
我们希望财政部成立PPP工作小组和最终组建PPP中心能够实现上述目的,同时,也希望PPP中心的建立能够对PPP所形成的政府债务的管理和支付信用的改善发挥作用。
 
风险三、各部委未能充分统一认识积极沟通共同推动
 
“财政进入PPP是好事,但我个人有点担心,这件事情在部委的协调上会有难度。对于过去十多年的PPP的推进我们应该认真进行总结,并统一对未来如何发展PPP的认识。”
 
目前地方在推进PPP上有一些错误观点,比如认为市政领域的BOT模式是初级的不成熟的PPP模式,或者一些地方认为实行PPP就应该在项目公司内部进行简单的合资合股,包括本适合以成熟的BOT模式进行的项目。存在这些现象表明各部委在政府采购公共服务和PPP的推进上合作并不充分,而上层的沟通不足推演至地方就容易导致更加混乱的局面。
 
风险四、环境修复和农村市场的PPP模式无法突破
 
薛涛介绍,我们目前看到的PPP项目,大部分集中在交通轨道方面。我们遗憾的是发改委首批推出的80个鼓励社会资本进入的示范项目中并没有找到环境修复和村镇市政领域的代表项目,而上述领域恰恰是最需要在PPP模式上实现突破的领域。这是因为以效果为最终目的紧迫的环境压力、复杂的技术和巨额的资金缺口使在该领域实现PPP的升级模式尤为急迫。但正如前所述,在这两个不适合简单BOT项目融资模式的领域如何实现PPP的模式,需要顶层设计,需要产业资本的合作,需要地方政府的紧密参与,也需要项目示范和财政资金的支持和培育。
 
总之,如何化解上述风险,需要的是首先要统一各方对PPP的认识,并在其共识上紧密合作, E20环境产业研究院总结在环境领域的14年的PPP实践,近期将在6月20日举行的“2014环境技术产业论坛”发布的《PPP20讲白皮书》,希望对此有所贡献。
 
 

 

编辑:张凌超

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