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《环境保护法》修订关注制度完善

2012-03-12 11:34  作者:李源  来源:中国环境报 

中国固废网编者按: 《中华人民共和国环境保护法》自1989年修订实施起已有20年历史,随着经济社会的发展,全社会对改善环境质量的呼声日益提高,另一方面环境保护与治理的速度却赶不上污染和破坏的速度,同时,作为近年来广受关注的社会热点问题,环境环境保护面临的压力正不断加重。为适应新形势下的环境保护需要,环保法的修订势在必行。全国人大常委会于2011年正式启动了《环境保护法》的修订工作,今年两会期间,人大代表、著名环境法学家吕忠梅表示,健全完善相关责任制度体系是本次修法的一大重点,从而实现顺利贯彻国家重点环保决策,切实维护公众的环境利益。

“二十多年一次的修法机会,实在是太宝贵了,一定要好好把握。”谈到《环境保护法》的修订工作,全国人大代表、著名环境法学家吕忠梅深有感触。

“现在,修法的时机已经成熟。”在接受本报记者专访时,吕忠梅介绍,1989年,我国的《环境保护法》颁布实施,到今天已经超过20年。

“从制度层面看,在中国特色社会主义立法体系已经建成以后,立法的重点放在现行法律的修订与完善方面,十分必要。从实践层面看,《环境保护法》经过20多年的实施,也为法律的修订提供了非常好的实践基础。全国人大常委会于2011年启动了《环境保护法》的修订工作,意义重大。”

为什么需要修法? 促进解决民生问题

吕忠梅表示,环境资源保护是近年来人民群众反映十分强烈的社会热点问题,因环境污染和生态破坏引发的大量的群体性事件,成为影响社会秩序的不稳定因素。

这些问题,恰恰是中国在过去几十年里经济发展方式不可持续,高资金投入、高资源消耗、高环境污染、低经济社会效益而必然产生的结果。

因此,环境资源保护是既涉及中国发展方式转变、经济结构调整,又涉及中国人民基本生存条件提高、社会秩序稳定的重大问题,既是经济问题、更是民生问题。

“但是,从我们对《环境保护法》实施情况的调查看,无论是执法方面还是司法方面,都面临着因为法律制度的不尽合理和完善,难以有效实施的巨大困难。这使得国家关于环境保护方面的重大决策难以得到很好的贯彻,公众的环境权益难以得到很好的保护,从而直接影响到经济发展方式转变和解决民生问题的成效。”

修法方向是什么? 有限修改思路可取

“作为全国人大代表,在第十届、第十一届人大会议上,我曾经两次领衔30名以上代表提出关于修改现行《环境保护法》的议案。”

回想起历次提出议案的内容,吕忠梅记忆犹新:“我们提出的修改重点集中在几个方面,包括现有法律的立法层次不够、立法理念不能适应科学发展的要求、公民环境权益保护缺失、单行法修改后造成的制度效力错位、部分制度设计不完善、导致法律执行不力等问题。”

“据我所知,此次修法的重点是:处理好环境保护主要法律制度与相关法律衔接的问题。着重解决的是,《环境保护法》与污染防治各单项法的制度措施不统一、一些规定不适应社会主义市场经济体制、实践中一些行之有效的行政责任和问责制度缺乏法律依据等问题。”

具体而言,修法主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区防治协调和人民政府环境质量责任等8项重要制度。

“应该说,这样一种对《环境保护法》进行‘有限修改’的思路,是可取的。”吕忠梅认为,如果能够很好贯彻,它可以提高环境法律法规实施的有效性,解决现行《环境保护法》可操作性不强和执行力不足的问题。

改善空间在哪里? 责任制度需要健全

吕忠梅认为,从政策层面看,国家已经确立的环境与发展综合决策机制未纳入法律,更缺乏综合决策的行政程序规则。这使得一些地方政府和有关部门的部分决策行为不符合法律规定,导致一些污染工程、生态破坏项目上马,实际走上了一条“先污染、后治理”的老路。

从法律层面看,由于法律责任制度不健全,缺乏对政府责任的追究、行政处罚的执行程序不明确、适应环境保护要求的证据制度和裁判程序制度缺乏,使得司法在环境保护方面的作用难以发挥,导致大量因环境污染和生态破坏而引起的环境纠纷无法进入司法程序,少数已经进入司法程序的案件也存在审理难、裁判难、执行难的问题。

从公众角度看,由于缺乏环境信息公开制度以及公众举报途径方面的明确规定,以及缺乏环境公益诉讼制度的支持,使得有关环境资源保护的信息严重不对称,公众的知情权、表达权、参与权、监督权得不到充分实现。这导致社会公众的事先参与、过程参与缺乏,甚至可能导致发生严重受害后果后,个人上访、群体性事件不断,政府疲于应对,形成“企业污染、政府买单、群众受害”的恶性循环。

从企业角度看,环境监测与监察地位不够以及查处方法、处理手段薄弱,法律责任制度支持不足等问题仍然存在。相应地,企业违法成本低、守法成本高的现象依然突出。这无形中造成了企业做出宁可违法也不守法的逆向选择。

哪些方面需要修改?

吕忠梅建议,此次《环境保护法》的修订,应该着力解决现有问题,从立法理念、法律原则、法律制度方面加以完善,体现环境保护基本国策应有的地位,实现建设生态文明的功能。

完善《环境保护法》的立法理念和调整范围。

将生态环境保护纳入《环境保护法》的调整范围,并对环境保护管理体制、环境功能区划等制度方面予以完善。改变现行《环境保护法》实际上是“污染防治法”的现状。

针对目前存在的环境保护法实施问题,修改完善相关制度:

一是完善政府环境与发展综合决策制度。将环境影响评价制度的范围扩大到政府开发策略、完善政府对所辖区域环境质量负责制度,建立政府环境责任追究制度,落实环境保护问责制。

二是完善企业环境保护义务制度。按照标准明确、责任清晰、监督到位的原则,建立和完善“三同时”制度、信息公开制度、污染物排放标准与排污收费、责令改进或者限期治理义务等规定。

三是完善环境司法保障措施。着力解决支持补强环境行政、支持被害人诉讼的问题,完善环境行政处罚、行政强制执行制度,建立和完善民事救济的程序制度和证据制度,建立环境公益诉讼制度,明确公众的知情权、建议权、举报权与途径、申诉与诉讼权。

四是完善环境执法手段和措施。按照统一监管原则,赋予环保部门环境监察权以及环境信息公开的责任,完善环境监测、环境执法监察、限期治理等制度。

一些做法在环境保护单行法中已经规定,或者在执法与司法的实践中已经积累了经验,但存在不完善、不统一、甚至矛盾和冲突的现象。

在修订《环境保护法》时应予以统一和完善:

一是规定排污许可、生态补偿制度,将污染责任保险纳入环境民事责任制度,建立环境诉讼领域以司法鉴定为主、专家证人为辅的证据制度。

二是统一规定限期治理制度,改变各单行法规定不一致的现状。

三是落实公众环境权益保障措施,明确政府与企业的环境信息公开义务,以及不公开环境信息的法律后果与救济措施。

四是建立完善的环境标准法律制度,明确环境标准体系的内容,规定编制与通过的法律程序,确定对违反环境质量标准和污染物排放或控制标准的法律后果及制裁。

五是建立跨行政区域环境管理协调机制,明确环境保护行政区域管理与流域管理、大气污染控制区域管理等环境区域管理之间的关系,确定跨行政区域环境管理的方式、程序和法律效力,规定法律责任。

编辑:李冬辉

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